Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan: Apa Bedanya

Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan: Apa Bedanya

Haffiyan Irzalbhi

Universitas Mercu Buana

Irzalbhi0205@gmail.com

Abstrak

Artikel ini membahas secara sistematis perbedaan antara posisi kepala negara dan

kepala pemerintahan dalam sistem ketatanegaraan modern. Meskipun kedua posisi

ini sering kali disamakan oleh masyarakat umum, keduanya memiliki fungsi,

kewenangan, dan peran konstitusional yang berbeda, tergantung pada bentuk

pemerintahan yang dianut suatu negara, seperti sistem presidensial, parlementer,

atau semi-presidensial. Melalui pendekatan yuridis-komparatif dan kajian literatur

yang didasarkan pada teori-teori klasik dan kontemporer tentang pemisahan

kekuasaan serta praktik ketatanegaraan di berbagai negara, artikel ini menunjukkan

bahwa pemahaman yang tepat mengenai perbedaan antara kepala negara dan kepala

pemerintahan sangat penting dalam mendorong akuntabilitas politik dan efektivitas

pemerintahan. Penelitian ini juga menyoroti bagaimana perbedaan peran tersebut

diterapkan dalam konteks Indonesia, serta tantangan yang dihadapi dalam

praktiknya.

Kata Kunci : Kepala Negara, Kepala Pemerintahan, Sistem Pemerintahan,

Abstract

This article systematically examines the differences between the positions of head

of state and head of government in modern constitutional systems. Although these

roles are often conflated in public discourse, they carry distinct functions,

authorities, and constitutional roles depending on the system of governance

adopted by a country, such as presidential, parliamentary, or semi-presidential

systems. Utilizing a juridical-comparative approach and drawing on both classical

and contemporary theories of the separation of powers, as well as constitutional

practices from various countries, this study highlights the importance of

understanding the distinction between these two positions. Such understanding is

essential to promoting political accountability and effective governance. The article

also explores how these roles are defined and practiced within the Indonesian

context, along with the challenges faced in their implementation.

Pendahuluan

    Indonesia adalah negara hukum yang menganut sistem pemerintahan

presindesial yang artinya presiden memiliki posisi yang relatif kuat dan tidak dapat

dijatuhkan karena rendahnya dukungan politik. Namun terdapat mekanisme untuk

mengontrol presiden, bahkan penjatuhan presiden. Pembatasan kekuasaan terhadap

presiden sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan secara tegas dinyatakan dalam

Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945,

yaitu kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar. Perumusan yang

terdapat dalam Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia

Tahun 1945, mengandung arti sebagaimana dinyatakan Jimly Asshiddiqie, bahwa:

“Artinya, ada kekuasaan pemerintahan negara yang menurut undang-undang dasar

dan ada pula kekuasaan pemerintahan negara yang tidak menurut undang-undang.

Yang dimaksud dengan “menurut undang-undang dasar” juga dapat dibedakan

antara yang secara eksplisit ditentukan dalam undang-undang dasar dan ada pula

yang tidak secara eksplisit ditentukan dalam undang-undang dasar. Kepala Negara

dan presiden selaku kepala pemerintahan Negara menurut Undang-Undang Dasar,

dalam UUD 1945 juga tidak terdapat ketentuan yang mengatur tentang adanya

kedudukan kepala negara (Head Of State) ataupun Kepala pemerintahan (Head Of

Government) atau Chief Executive.

    Kepala negara secara umum merupakan simbol persatuan nasional dan

berfungsi dalam kapasitas seremonial dan representatif, meskipun dalam beberapa

sistem, seperti monarki absolut atau presidensial kuat, ia juga memiliki kekuasaan

eksekutif yang nyata. Sebaliknya, kepala pemerintahan bertanggung jawab atas

jalannya pemerintahan sehari-hari dan pelaksanaan kebijakan publik. Perbedaan ini

tidak hanya bersifat konseptual, tetapi juga berdampak langsung pada akuntabilitas

politik, stabilitas pemerintahan, serta mekanisme checks and balances dalam sistem

ketatanegaraan. Dalam konteks Indonesia, UUD 1945 memberikan posisi yang unik

di mana Presiden menjabat sebagai kepala negara sekaligus kepala pemerintahan.

Hal ini berbeda dengan sistem parlementer seperti di Inggris, di mana Raja (kepala

negara) berperan simbolis, sementara Perdana Menteri memegang kendali atas

fungsi pemerintahan. Studi perbandingan antara berbagai sistem ini penting untuk

memahami implikasi praktis dan teoritis dari pemisahan maupun penyatuan dua

posisi tersebut.

    Konsep kepemimpinan secara etimologis berasal dari kata "pimpin" yang

berarti membimbing atau menuntun, sedangkan "pemimpin" merujuk pada individu

yang menjalankan fungsi membimbing tersebut. Kepemimpinan sendiri dapat

dipahami sebagai kemampuan seseorang untuk memengaruhi orang lain dalam

rangka mencapai tujuan bersama. James L. Gibson, sebagaimana dikutip oleh

Pasalog (2010, hlm. 110), mendefinisikan kepemimpinan sebagai upaya

menggunakan gaya pengaruh yang tidak bersifat memaksa untuk memotivasi

individu agar mencapai sasaran tertentu. Sementara itu, Ralph M. Stogdill dalam karya yang dikutip oleh Ambar Teguh Sulistiyani (2008, hlm. 13), menyatakan

bahwa kepemimpinan merupakan proses memengaruhi aktivitas kelompok yang

terorganisasi dalam upaya mereka untuk menetapkan dan mencapai tujuan. Selain

itu, menurut Joseph C. Rost, kepemimpinan adalah hubungan timbal balik antara

pemimpin dan pengikut yang saling memengaruhi dan diarahkan pada terjadinya

perubahan nyata yang mencerminkan tujuan kolektif (Sulistiyani, 2008, hlm. 13).

    Malayu Hasibuan dalam bukunya yang berjudul Manajemen Sumber Daya

Manusia menyatakan kepemimpinan adalah “Cara seorang pemimpin

mempengaruhi perilaku bawahan, agar mau bekerja sama secara produktif untuk

mencapai tujuan organisasi” (Hasibuan, 2007:170). Pendapat Hasibuan

menyatakan bahwa seorang pemimpin perlu memiliki kemampuan untuk

mempengaruhi para bawahannya, dengan berbagai cara yang dimiliki, agar para

bawahannya dapat bekerja secara bersama untuk melakukan dan melaksanakan apa

yang menjadi tugas nya. Pemimpin harus dapat memberikan sanksi terhadap

bawahannya yang melanggar aturan yang telah ditetapkan, demi merubah

kebiasaan, kondisi dan situasi yang terjadi di dalam organisasi kea rah yang lebih

baik dari sebelum nya.

    Kepemimpinan dalam konteks pemerintahan bukan hanya berkaitan dengan

kemampuan memengaruhi individu atau kelompok, tetapi juga menyangkut

legitimasi politik, etika kekuasaan, dan efektivitas pengambilan kebijakan publik.

Pemimpin negara—dalam hal ini kepala negara dan kepala pemerintahan—

memiliki peran ganda yang kompleks: sebagai simbol integrasi nasional dan

sebagai aktor utama dalam proses administrasi kenegaraan.

    Dalam sistem presidensial seperti di Indonesia, Presiden tidak hanya

dituntut untuk mampu menjalankan fungsi administratif pemerintahan secara

teknokratis, tetapi juga harus memiliki kualitas kepemimpinan yang mampu

menjembatani berbagai kepentingan politik dan sosial di masyarakat. Hal ini sesuai

dengan pandangan Rost (dalam Sulistiyani, 2008) yang menekankan bahwa

kepemimpinan merupakan proses hubungan timbal balik antara pemimpin dan

pengikut dalam mencapai perubahan yang bermakna.

    Lebih lanjut, kepemimpinan dalam negara modern memerlukan sinergi

antara otoritas formal yang diberikan konstitusi dan legitimasi substantif yang

diperoleh dari kepercayaan rakyat. Oleh karena itu, seorang kepala pemerintahan

tidak cukup hanya memiliki kekuasaan hukum, tetapi juga harus mampu

menjalankan gaya kepemimpinan transformatif—yakni kepemimpinan yang

mampu menginspirasi perubahan, memberdayakan bawahan, dan menjaga

stabilitas sistem demokrasi.

    Dalam praktik ketatanegaraan Indonesia, Presiden memiliki kedudukan

strategis untuk menjalankan kepemimpinan integratif, baik sebagai kepala negara

yang menjaga kohesi nasional, maupun sebagai kepala pemerintahan yang bertanggung jawab terhadap jalannya roda pemerintahan. Penguatan sistem

presidensial pasca amandemen UUD 1945 menjadikan kepemimpinan presiden

sangat menentukan dalam keberhasilan reformasi birokrasi, stabilitas politik, dan

pembangunan nasional secara berkelanjutan.

    Namun, tantangan yang dihadapi adalah bagaimana memastikan bahwa

kekuasaan eksekutif tidak melampaui batas-batas konstitusional dan tetap

akuntabel kepada publik. Di sinilah pentingnya kepemimpinan yang tidak hanya

legal secara formal, tetapi juga etis secara moral dan responsif terhadap aspirasi

masyarakat.

Permasalahan

    1. Apa perbedaan konseptual antara kepala negara dan kepala pemerintahan

dalam teori ketatanegaraan klasik dan kontemporer?

    2. Bagaimana pembagian peran antara kepala negara dan kepala pemerintahan

diterapkan dalam berbagai sistem pemerintahan seperti presidensial,

parlementer, dan semi-presidensial?

    3. Bagaimana posisi kepala negara dan kepala pemerintahan diatur dalam

sistem ketatanegaraan Indonesia berdasarkan UUD 1945

Pembahasan

    Secara konseptual, kepala negara (head of state) dan kepala pemerintahan

(head of government) memiliki fungsi yang berbeda dalam sistem kenegaraan.

Kepala negara umumnya berperan sebagai simbol kedaulatan, persatuan, dan

legitimasi negara di mata publik domestik dan internasional. Ia kerap melaksanakan

fungsi-fungsi seremonial seperti membuka sidang parlemen, menerima duta besar,

dan mewakili negara dalam hubungan luar negeri. Di sisi lain, kepala pemerintahan

menjalankan fungsi eksekutif yang konkret: mengatur kebijakan publik, memimpin

kabinet, serta bertanggung jawab atas jalannya roda pemerintahan sehari-hari.

    Dalam literatur klasik seperti karya Montesquieu (1748) tentang trias

politica, kekuasaan negara dibagi ke dalam tiga cabang: legislatif, eksekutif, dan

yudikatif. Peran kepala negara dan kepala pemerintahan masuk dalam ranah

eksekutif, tetapi dalam praktik kenegaraan modern, keduanya bisa dipisahkan (dual

executive) atau disatukan (single executive) tergantung sistemnya.

    Menurut Tsebelis (2000) dan Cheibub (2002), perbedaan ini memengaruhi pola

relasi kekuasaan, mekanisme kontrol politik, serta sistem checks and balances

dalam pemerintahan.

Sebagai kepala negara, seorang pemimpin harus mampu merepresentasikan

nilai-nilai dasar bangsa seperti keadilan, persatuan, dan integritas nasional. Fungsi

simbolik ini menuntut kualitas personal seperti wibawa, netralitas, dan kearifan, yang mencerminkan posisi sebagai pemersatu bangsa. Dalam forum internasional,

kepala negara menjadi wajah diplomasi suatu negara dan citra dari sistem nilai

nasionalnya.

    Sebagai kepala pemerintahan, pemimpin dituntut memiliki kompetensi

teknis dalam mengelola birokrasi, merumuskan kebijakan publik, serta mengambil

keputusan strategis dalam berbagai sektor, seperti ekonomi, pendidikan, dan

pertahanan. Dalam sistem presidensial, tidak adanya pembagian peran ini menuntut

Presiden memiliki kapasitas kepemimpinan yang lebih menyeluruh, termasuk

dalam krisis nasional maupun dalam dinamika politik yang kompleks.

    Lantas bagaimana dengan pembagian peran pada sistem pemerintahan yang

dianut tersebut:

-     Sistem presidensial (misalnya Amerika Serikat dan Indonesia)

Presiden memegang dua fungsi sekaligus, yaitu sebagai kepala negara dan kepala

pemerintahan. Ini berarti tidak ada pemisahan fungsi simbolis dan administratif

secara institusional. Presiden memimpin negara secara langsung dan memiliki

otoritas penuh terhadap kabinet.

-     Sistem parlementer (misalnya Inggris, Malaysia)

Kepala negara adalah simbolik dan non-partisan (misalnya Raja atau Presiden),

sedangkan kepala pemerintahan adalah Perdana Menteri yang berasal dari partai

politik mayoritas di parlemen. Di sini, fungsi eksekutif dan administratif dijalankan

oleh kepala pemerintahan, sedangkan kepala negara menjalankan peran simbolis

dan representatif.

-     Sistem Semi-Presidensial (misalnya Perancis)

Terdapat pembagian relatif antara presiden dan perdana menteri. Presiden

bertindak sebagai kepala negara dengan kekuasaan eksekutif tertentu (terutama

dalam urusan luar negeri dan pertahanan), sementara perdana menteri

mengelola pemerintahan harian. Ini menghasilkan sistem dual eksekutif, yang

bisa menjadi sinergis atau justru menimbulkan konflik bila keduanya berasal

dari koalisi politik yang berbeda.

    Dalam sistem ketatanegaraan Indonesia yang menganut sistem presidensial,

posisi kepala negara dan kepala pemerintahan dijabat oleh satu orang, yaitu

Presiden Republik Indonesia. Hal ini ditegaskan dalam Pasal 4 ayat (1) UUD

1945 yang menyatakan bahwa “Presiden Republik Indonesia memegang

kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar.”

    Dengan demikian, tidak ada pemisahan antara kepala negara dan kepala

pemerintahan secara formal. Presiden berperan sebagai simbol kedaulatan

negara (kepala negara) sekaligus sebagai pemimpin pemerintahan harian (kepala pemerintahan). Perubahan besar terjadi sejak amandemen UUD 1945

(1999–2002), di mana sistem presidensial diperkuat, presiden dipilih langsung

oleh rakyat, dan akuntabilitasnya semakin terbuka.

    Namun demikian, dalam praktik, Presiden juga menjalankan fungsi-fungsi

simbolik yang biasa melekat pada kepala negara, seperti menyampaikan pidato

kenegaraan, mewakili Indonesia dalam forum internasional, dan mengangkat

duta besar.

Kesimpulan

    Berdasarkan kajian yuridis dan komparatif terhadap teori dan praktik

ketatanegaraan, dapat disimpulkan bahwa perbedaan antara kepala negara dan

kepala pemerintahan bersifat substantif dan berdampak langsung pada struktur

kekuasaan, akuntabilitas politik, serta mekanisme checks and balances dalam

sistem pemerintahan.

    Secara konseptual, kepala negara berfungsi sebagai simbol persatuan

nasional dan representasi negara, sementara kepala pemerintahan bertanggung

jawab atas operasionalisasi kebijakan publik dan penyelenggaraan administrasi

pemerintahan sehari-hari. Dalam sistem presidensial, seperti yang dianut

Indonesia, kedua peran tersebut digabungkan dalam satu figur yaitu Presiden,

berbeda dengan sistem parlementer dan semi-presidensial yang memisahkan

dua fungsi tersebut secara institusional.

    Dalam konteks Indonesia, Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 menegaskan bahwa

Presiden memegang kekuasaan pemerintahan menurut UUD, yang berarti

Presiden menjalankan kedua fungsi sekaligus—baik sebagai kepala negara

maupun kepala pemerintahan. Meskipun tidak secara eksplisit disebutkan

dalam konstitusi, praktik ketatanegaraan menunjukkan integrasi peran tersebut

secara formal dan fungsional. Penyatuan ini memiliki implikasi penting

terhadap penguatan posisi Presiden dalam sistem presidensial Indonesia, serta

pengaturan mekanisme pengawasan melalui lembaga legislatif, yudikatif, dan

publik.

Saran

1. Perluasan Pemahaman Konstitusional

Pemerintah dan institusi pendidikan tinggi perlu mendorong penguatan literasi

konstitusional masyarakat, khususnya mengenai fungsi dan peran kepala negara

serta kepala pemerintahan. Ini penting untuk memperkuat partisipasi publik

dalam pengawasan jalannya pemerintahan.

2. Peningkatan Efektivitas Mekanisme PengawasanMeskipun Presiden memegang dua fungsi sekaligus, perlu ada optimalisasi

fungsi pengawasan legislatif dan yudikatif terhadap tindakan eksekutif untuk

mencegah potensi konsentrasi kekuasaan yang berlebihan.

3. Penguatan Studi Perbandingan Sistem Pemerintahan

Kajian perbandingan antara sistem presidensial, parlementer, dan semi

presidensial perlu terus dikembangkan dalam penelitian akademik dan

pengambilan kebijakan, agar sistem presidensial Indonesia dapat diadaptasi

secara lebih dinamis terhadap tantangan kontemporer, tanpa mengorbankan

prinsip demokrasi dan akuntabilitas.

4. Revisi Akademik terhadap Ketentuan Konstitusi

Meskipun saat ini UUD 1945 tidak secara eksplisit membedakan istilah kepala

negara dan kepala pemerintahan, penting bagi para akademisi hukum tata

negara untuk mendorong wacana kodifikasi atau penjelasan resmi dalam

dokumen hukum tambahan agar tidak menimbulkan ambiguitas dalam praktik

ketatanegaraan.

Daftar Pustaka

Nurfaizi, S. R. (2020). Kepala Negara dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia

    Perspektif Siyasah Islam. DIKTUM, 233-247.

Supriyadi, H. (2018). Gaya kepemimpinan presiden Indonesia. Jurnal

    Agregasi: Aksi Reformasi Government Dalam Demokrasi, 6(2).

Novianti, Y. (2020). Sistem Pemerintahan Indonesia dan Implikasinya dalam

    Kehidupan Berbangsa dan Bernegara. Bonum Commune: Jurnal Ilmu

    Sosial dan Humaniora, 3(2), 109–117.

Montesquieu, Charles de Secondat. (1748). De l'esprit des lois [The Spirit of the

    Laws]. Translated by Thomas Nugent. London: G.G. and J. Robinson.

Cheibub, José Antonio. (2002). Presidentialism, Parliamentarism, and

    Democracy. Cambridge: Cambridge University Press.

Asshiddiqie, Jimly. (2006). Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara. Jakarta:

    Konstitusi Press.

Bangun, B. H. (2024). Perbandingan antara sistem pemerintahan di Indonesia

    dan Malaysia. Dalet Review: Jurnal Ilmu Hukum dan Sosial, 3(1), 22–34.

    https://doi.org/10.5281/zenodo.10566452

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

    Pamudji, 1995. Kepemimpinan Pemerintahan Indonesia. Jakarta: BumiAksara.

S.P,Hasibuan, Malayu. 2007. Manajemen Sumber Daya Manusia. Jakarta: PT.

    Bumi Aksara

Sulistyani, Ambar Teguh. 2008. Kepemimpinan Profesional; Pendekatan

    Leadership Game. Yogyakarta: Gava Media